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摘要：目前，我国慈善与政府医疗救助、基本医疗保险缺乏资源整合，大部分慈善政府医疗救助还是各自为政，慈善医疗救助项目之间缺乏信息共享，救助效率不高。因此，本文在分析慈善与政府医疗救助异同的基础上，借鉴国外经验，提出进一步完善慈善与政府医疗救助衔接的政策建议。
关键词：慈善救助；政府救助；大病医疗
一、 问题提出
城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗与城乡医疗救助制度共同构成了我国基本医疗保障制度，覆盖超过95%的人口。我国的基本医疗保障制度接近“全民覆盖”，但是对需要大额费用支出的患者家庭财务风险保障不足，因病致贫、因病返贫现象时有发生。通过政府救助制度的保护，贫困人群在县内可以享受基本医疗保险补偿和医疗救助的“一站式”服务，获得较高的保障待遇。如果所患疾病超过县级医院的诊治能力，要到县外就诊，受限于筹资水平和信息管理系统，政府救助所发挥的作用就大打折扣了。慈善事业被视为社会的“第三次分配”，能够弥补政府的投入不足，同时尽可能对需要帮助的社会成员实施救助，近而促进医疗卫生的公平性，有利于“病有所医”目标的实现。新医改对慈善在医疗保障体系中的作用也给予肯定，明确提出鼓励和引导各类组织、个人发展社会慈善救助。
作为医疗保障领域的不同制度，在当前我国正建立大病保障机制的背景下，探讨慈善与政府医疗救助的衔接显得非常重要。因此两种制度的衔接需要从理论到实践进行梳理。
二、慈善与政府医疗救助衔接的必要性
（一）当前基本医疗保障制度对重大疾病的统筹层次低
重特大疾病医疗救助是医疗保障制度体系中的组成部分之一，因其事后救助等固有属性，主要作用体现在缓解患有重特大疾病的贫困人群的疾病负担，减少因病致贫的概率。在医疗救助制度实施过程中对于政府而言，主要职责和工作的难点体现在医疗救助筹资上，重特大疾病医疗救助制度筹资额度为多少才能基本实现制度本身的目标。由于筹资水平较低，我国基本医疗保险的保障水平不高。2013年，通过开展重特大疾病医疗救助试点和提高农村重大疾病医疗保障水平工作，全国共实施重特大疾病医疗救助156.2万人次，支出资金37.68亿元。在2013年医疗救助资金支出总额中，重特大疾病医疗救助支出37.68亿元，占15%；常规医疗救助支出167.93亿元，占65%；资助参保参合支出52亿元，占20%。（数据来源：中华人民共和国民政部网站）
可见，尽管我国医疗保障制度基本实现了全民覆盖，但防止“因病致贫、因病返贫”作用仍然十分有限。究其原因，一是自付水平过高；二是医疗救助制度的覆盖人群较窄和救助标准偏低。实践证明，医疗救助与基本医疗保险制度的有效衔接，能够改善贫困人口对卫生服务的利用，降低贫困家庭的疾病经济负担。若慈善医疗救助与政府医疗救助也能紧密衔接，形成制度合力，则能改善我国基本医疗保障制度对大病保障不足的现状。
（二）慈善与政府医疗救助、基本医保缺乏资源整合
1.慈善医疗救助与政府医疗救助的制度定位
慈善医疗救助和政府医疗救助都是我国多层次医疗保障体系的重要组成部分，二者既有共性，又有差异。
（1）目标定位与救助人群存在重叠
目标定位：两种责任性质不同，但目的都是为了保障困难和弱势群体获得及时、可负担的医疗服务，从而改善整个医疗保障体系的可及性。
救助对象：政府救助对象包括两类，一类是常规救助对象，包括农村五保户（城市三无人员）、城乡低保户、重点优抚对象，低保边缘对象、低收入老年人、重点社会救济对象（重度残疾人、精神病患者）等；另一类是临时救助对象，由地方政府自行规定。慈善救助对象的选择主要依据善款捐助方的意愿，面向全社会有医疗需求的困难人群，没有严格的界定标准。
（2）制度性质、功能定位、运行方式三方面的差异
制度性质：政府救助属于国家制度安排，以法律的形式固定下来，明确政府的责任，以制度化安排保障贫困人口最基本的医疗需求；慈善救助则属于非制度化的社会公益事业，是社会人文关怀的体现，以募集、自愿捐赠或资助等方式对社会资源和财富进行再次分配。
功能定位：政府救助具有普遍性，是社会保障制度中的第一道防线，在医疗保障领域属于结构性补充，发挥着局部的主导作用；慈善救助属于一种特殊保障形式，是社会保障制度中的补充。
运行方式：政府救助属于层级制管理模式，救助资金按级划拨，层层落实，地方政府对救助的目标、原则、对象范围、救助程序和组织管理有清晰的界定；慈善救助从筹资来讲，捐助没有强制性；大多以项目为主，更加关注效率，实行直接救助，其内涵比较丰富，也更有灵活性、机动性和多元化。
2.慈善医疗救助与政府医疗救助的发展现状
（1）政府医疗救助遇到筹资瓶颈。政府医疗救助制度经过十年的发展，不断成熟，经历了从以“大病”为主，即制度模仿保险设计的初级阶段，到以住院救助为主，即与新农合和居民医保紧密衔接，再发展到当前的住院、门诊、重特大疾病综合救助阶段。
（2）慈善医疗救助快速发展。我国慈善事业快速发展，组织机构数量迅速增加，募集资金能力显著增强。慈善事业广泛开展社会救助工作，呈现以下特征：从生存性救助向发展型服务转变；慈善资源的来源呈现多元共济的趋势；救助内容更为精细化、多元化；在慈善救助领域，政府与企业的功能定位逐步转变，社会组织作为第三部门，与第一部门的政府和第二部门的企业建立一种“伙伴”关系；慈善救助法制环境趋于宽松和积极；网络技术的发展使民众参与慈善事业更为便捷。
三、影响慈善组织与政府医疗救助衔接的因素分析
（一）对慈善救助和政府救助的关系认识不全面
无论是政策文件，还是学术论文，对慈善救助是政府救助的“补充”这一认识完全一致，但就如何发挥慈善救助的补充作用、如何看待慈善和政府的关系并不清晰。慈善组织作为一种特殊的'社会保障，应充分发挥自身的优势，与政府应“有分有合”。发挥慈善组织非正式、灵活多样、反应迅捷、高效运作的优势，在组织形式上与政府“分得越开越好”，从资源整合的角度，慈善救助与政府救助应紧密衔接。
（二）政府对社会救助体系缺乏统筹规划
长期以来，我国政府忽视了慈善组织在社会救助体系中的作用，对慈善资源缺乏引导。例如，政府对社会救助需求缺乏信息发布，慈善组织之间也缺乏信息共享，以至于在一些救助领域关注过度，而相应一些救助领域则无人问津。在发达国家，政府与慈善组织已形成了成熟的合作伙伴关系以及政府购买慈善组织服务的机制。北师大公益研究院和红十字会的研究显示，在儿童大病救助领域，慈善救助存在以下问题：一是救助资源的分布与需求存在结构性失衡；二是各个慈善组织多为独立开展救助工作，容易造成救助信息不对称。
四、进一步发挥慈善医疗救助作用的政策建议
政府与慈善医疗救助之间存在制度互补的动态关系，即互补地位不是一成不变的，而是随着社会经济条件的发展动态变化的。社会慈善应随着国家和地区基本保障程度的提高而灵活调整救助内容；补缺政府救助的覆盖“盲区”，充分体现政府救助为主体、社会慈善为补充，功能互补、有效的衔接模式，从而有效提高贫困人口医疗服务的公平性和可及性。
救助效果应该成为引导救助资源配置、决定政府与慈善事组织合作模式的核心指标。值得指出的是，救助效果原则是有实施前提的，就是救助效果的测量。需要确定一系列具体指标，以对救助效果进行衡量比较。对此，可以交由专业评估机构承担。救助效果原则的建立与实施不仅可以测量政府与慈善组织之间的合作成效，还能推动合作机制的建立。
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