摘要：发展循环经济是建设生态文明的实现途径;循环经济不仅是在发达地区能够完成，而且在经济落后地区也一样能够完成。以甘肃省为例说明发展循环经济存在的六方面问题并分析原因，进而提出政策建议，对中央政府和地方政府形成合力共同推进循环经济发展具有重要作用。
关键词：循环经济;资源型省份;政策建议
理论与实践证明，发展循环经济是建设生态文明的实现途径;循环经济不仅在发达地区能够完成，而且在经济落后地区也一样能够完成。国务院于2009年12月24日正式批复的《甘肃省循环经济总体规划》(以下简称《总体规划》)是第一个地区性循环经济发展规划，也是全国唯一一个国家级示范区。此后于2010年5月2日、10月17日先后颁布《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》、《关于进一步支持甘肃经济社会发展若干意见重点工作分工方案的通知》，要求抓紧启动实施《总体规划》，抓紧制定具体措施。甘肃一方面是典型的资源型省份;另一方面也是经济欠发达省份。在这样的条件下实施《总体规划》，具有中央政府和地方政府形成合力共同推进循环经济发展的示范意义。
1甘肃省发展循环经济存在的主要问题
1.1资源枯竭和粗放利用的体制因素加大了发展循环经济的困难甘肃的资源曾经是以“共和国长子”的地位给新中国的建设和改革开放做出过贡献，但是，这种优势既没有富裕当地老百姓，也使甘肃经过60年后面临资源枯竭的境地。造成“捧着金饭碗讨饭吃”的困境与国家体制是分不开的。首先，国家给地方留得太少，中央与地方分享比例按现行财税分配体制悬殊很大，增值税收入的75%和消费税收入的100%划归中央;其次，地方所得太少，这是“总部经济”财税体制造成的。2008年1月1日实行的企业所得税法规定实行法人所得税制度，企业在中国境内设立的不具有法人资格的营业机构如分公司，则需要汇总记入总公司，计算并缴纳企业所得税，造成分公司在地方产生的利润上缴到总公司，产地不仅得不到税收，还割断了产业链，就业机会减少。在甘肃的中石油、中石化、中铝、华能、中电、中投等国有大型企业均受“总部经济”的影响。2009年，庆阳石化分公司上缴的税收中，仅为庆阳增加财力368万元，占到上缴税收的0.34%，最后，也没有给予地方补偿。资源型企业均是高污染行业，废水、废气、废渣排放造成的严重污染、生态破坏、资源枯竭均没有建立国家的生态补偿机制。
近几年发展起来的风能、太阳能等可再生能源规模所占比重还较小。从1990—2008年，甘肃省的第一、二、三产业比例由26.38∶40.50∶33.12调整为14.6∶46.3∶39.1，占规模以上工业增加值高达86.21%的六大支柱产业大部分属于不可再生资源行业。资源利用方式呈现粗放性，2008年全省工业固体废物综合利用率仅为34.09%，比全国平均水平低28.71个百分点，距2010年的目标值差26.91个百分点。根据工业化发展阶段规律，相当长时期内第二产业仍将是甘肃省的主导产业。
1.2经济基础的薄弱性无力支撑发展循环经济的持续性投入甘肃是经济欠发达省份，全省财政对中央财政的依赖性非常高。2008年全省大口径财政收入只有470.9亿元，但财政支出高达965.4亿元。这一状况可能还会在很长一段时间内继续。而循环经济是一个大系统，从传统经济向循环经济转型，涉及生产、生活方式与管理理念的全面提升和变革，涵盖了公众、企业、社区、社会等多个层次，不是单个部门、个人所能独立进行和完成的，需要政府持续性、大量地投入人力、物力和财力。甘肃财政依赖型经济显然无力支撑发展循环经济的持续性投入。
1.3人力资源结构调整滞后于经济发展的需要甘肃经济是投资拉动型的，但这种投资是重视物质资本而轻视了人的投资,特别是对农民的投资。大量的农民没有纳入到制度化的教育、培训范围中来，以至于给企业用工带来较大的负担，同时对发展循环农业、生态农业形成人才供给不足的强大制约，造成体力型、经验型的农民数量居多，严重制约了农业结构调整的科学性、经济性、生态性。农民及农民工教育培训基地建设严重滞后于经济发展，特别是循环经济发展的需要。
1.4国际分工格局对经济结构粗放性产生重要影响甘肃省经济结构的粗放性、低附加值与国际分工格局是分不开的。我国在国际贸易中是世界制造业的大工厂，甘肃省作为资源大省，更是被定位在资源产品的初级开发上，高能耗、高污染、资源性企业曾经占到全省工业的85%，全省万元GDP能耗曾经比全国的平均水平高出60%，工业消费量占到全社会消费总量的74.36%。国际分工格局对全省经济结构的粗放性、低质化产生重要影响。
1.5技术瓶颈、市场失灵、传统制度等造成企业发展循环经济动力不足甘肃省大部分企业缺乏循环经济相关技术，吸引人才的优势弱、能力低;企业或农民生产出来的生态产品因成本偏高销售难度加大;现存的一些经济制度适应传统经济发展需要，但对循环经济却是起到抑制或阻碍作用，如初次资源价格便宜而再生资源与循环利用资源成本偏高;低效回收、粗放利用资源以及破坏生态、侵害健康的'成本少于高效、集约、安全利用资源;增值税制度对循环利用资源却要缴纳更多的税收，企业因此缺少发展循环经济的动力。
1.6观念认识不适应发展循环经济的大趋势近年来，虽然已对循环经济基本理论、实践情况、试点成效作了初步的宣传，但一些地方和部门对发展循环经济的重要性和紧迫性认识不到位;公众的消费文化带有很强的物质享乐主义和不可持续性，还没有形成推动循环经济发展的社会氛围;形成闭路循环有困难就把产业链的延伸与产品的深加工当做循环经济;生态工业园发展滞后，大循环没有从真正意义上启动;重经济增长的政绩观不适应循环经济发展的需要，极易变成口号，文件大于行动。
2甘肃省发展循环经济的政策建议
从实践情况看，甘肃在后金融危机时代发展循环经济除了国家的支持外，也要克服“等、靠、要”的传统思想。现在的关键是集中全民力量共同行动起来，按照“规划先行，法律保障;政府主导，企业主体;制度规范，科技支撑;人才引领，公众参与”的发展思路培育新的经济增长点。
2.1把循环经济工作尽快纳入法制化轨道，为制度、政策的修定与执行提供依据依照《循环经济促进法》，充分发挥政府主导、企业主体、公众参与的作用，三方形成合力共同推动循环经济的发展。借鉴贵阳、深圳地方立法经验,抓紧制定并启动《总体规划》实施办法和《兰州市建设循环经济生态城市条例》，将循环经济工作尽快纳入法制化轨道。
国家发改委给甘肃量身定做的《总体规划》要提升到法律地位上来，为制度、政策的修定与执行提供依据。循环经济的基本思路是遵循减量化、再利用、再循环原则，当然前提是无害化，其中，最重要的是减量化原则，不光是废弃物再利用，源头控制和过程控制才是关键。
强调减量化优先，主要是针对国情提出来的。所以，遵循三原则可以采取顺序法，即首先是减量投入，其次是抑制废弃物的产生和再使用、循环利用，最后才是分类回收和安全处置。把顺序法纳入即将制定的《循环经济实施办法》，会对生产、流通、消费各环节最大限度地节约资源、减少排放发挥重要作用。
2.2在普及循环经济理念活动中形成全社会发展循环经济的新风尚经济发展的差距主要是人力资本投资差异，而不是占有资源或资本数量的差异。甘肃通过发展循环经济降低对资源的依赖性后，人的结构调整就显得尤为重要。著名经济学家西奥多·W·舒尔茨指出：对人力资本进行投资是回报率最高的，其中，教育和培训的投资是最重要的途径。循环经济的教育和培训工作重点宜放在践行和创新上。建议将循环经济编入中小学及干部、职工培训教材，向市民、农民颁发《循环经济知识读本》;将三原则列入单位规章制度;让电视、网络、报纸等传媒发挥先导性作用，宣传甘肃省循环经济网，开辟循环经济专栏，创办电子版的《循环经济简报》;组建甘肃省循环经济研究学会和各市(州)、县循环经济研究学会;推出循环经济大讲堂，争办循环经济国际论坛;
对践行和创新循环经济成效显著的人员予以奖励、宣传和推广。在全社会形成发展循环经济的新风尚，以适应“大牌子”“、大政策”“、大项目”的需要。
2.3在培养、引进人才中为发展循环经济提供智力服务培育执着经营循环经济的企业家队伍至关重要，内蒙古蒙西集团的刘埃林、山东鲁北集团的冯怡生是甘肃企业家运营循环经济的楷模。一方面，政府建立生态技术支撑平台，另一方面，企业自身也要重视科学技术研究工作特别是自主创新，与高校、金融等部门开展多层次的产、学、研、资的联合攻关;鼓励广大公众参与循环经济的发明和应用;培养循环经济管理和政策制定方面的人才，为地方政府制定循环经济发展战略规划打好基础;通过项目、会议等方式引进国内外人才，为地方建设直接提供智力服务;在省内高校开辟循环经济专业或创办循环经济研究院，培养甘肃区域循环经济发展需要的高层次人才;设置循环经济人才奖，把做出突出贡献的循环经济人才做为年度奖励的重点，增强从事循环经济事业的积极性和责任感。
2.4积极探索适应循环经济发展需要的制度创新企业追求经济效益而放弃生态效益既有市场原因，也有制度原因。现行制度是适应传统经济发展模式建立的，所以，甘肃发展循环经济面临的一个主要任务是重构与“三赢”目标相一致的市场制度，这在《循环经济促进法》中已经有了科学合理的安排与部署。尽快建立循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放总量控制制度、评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、设立重点企业监管制度、建立激励机制等六项制度，要在创新上下功夫，找突破，求实效。抓紧落实五项激励措施：建立循环经济发展专项资金;对循环经济重大科技项目实行财政支持;对促进循环经济发展的活动给予税收优惠;对有关循环经济项目实行投资倾斜;实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施;组织废弃物调剂规模交易会，在信息交流中促进规模效益。对大型企业的激励政策还要适用到中小企业，以循环经济为主业的企业给予最低额度注册资金的优惠，大学生等优惠人群容许零注册资金，并提供免息贷款，调动中小企业开展循环经济的积极性。
2.5利用市场倒逼机制，有效促成清洁消费与清洁生产的对接在后金融危机时代，清洁消费是适应生态需求的一种环境友好型消费模式。对政府而言，依法在政府采购中优先推行绿色采购，拟定消费循环经济产品的法定比例，及时公布年度绿色采购情况，接受社会监督是启动市场需求的有效手段。对消费者而言，在甘肃这样一个经济欠发达地区，产品的经济性是实现清洁消费的关键因素，所以，不能仅仅停留于理念、观念或意识的灌输，出台激励措施引导公众决策很重要。不仅补贴生产者，也要补贴消费者，在消费环节利用市场倒逼机制引导企业必须清洁生产。企业开展的绿色营销是适应清洁消费需求变化的主要方式，促成需求和供给的有效对接。还要倡导清洁生活方式如推广绿色生态标志和节能交通工具，建造生态型住宅，不提供一次性用品，发放清洁消费知识的小册子，包括反对过度消费、提倡节俭消费、减少污染消费、多次利用消费、保护自然消费、引导他人消费、发挥群体监督作用推动循环经济健康发展等。
2.6开辟国内外市场，构建生态化产业体系适应循环经济的产业结构是向生态化转型，资源枯竭型城市可以尝试在电子垃圾等“城市矿山”资源的安全循环利用中有大作为;工业经济要运用循环经济理念改造现行的工业系统，以清洁生产为切入点组织生产，企业将产品的生态化设计纳入到生产决策和战略调整的高度;生态工业园区要坚持“五高两低”，即高产业链、高节能、高环保、高科技、高利用、低开采、低排放的新型工业化要求“，兰白”“、平庆”、“金昌”等7大循环经济基地要依托主业，选择不同的推进策略形成各具特色的生态园区。生态农业、循环农业的发展重点放在提高农民素质上来，抓紧健全农民的职业教育和生态技能培训制度，引导农民在互联网上销售生态产品，让广大农民成为推进甘肃发展生态农业的主力军。积极开展绿色产品认证工作，对取得认证的产品要大力宣传，将开辟国内外市场作为营销重点，突出生态价值定位，给以绿色营销策略和市场竞争优势的全面指导。
2.7把水资源的高效、循环利用作为推进循环经济的重要方面造成甘肃生态脆弱和制约发展的主要问题是缺水，全省人均水资源拥有量不到全国平均水平的一半，仅为世界平均水平的1/8。农业灌溉用水量比重最高，2008年占到79%，但灌溉水的利用率不到40%，大水漫灌方式较为普遍。尤其是酒泉市、张掖市、武威市的农业用水在全市用水总量中的比例都超过90%。今循环经济甘肃省发展循环经济存在的问题及建议21后，在有效推进引洮供水工程、石羊河流域治理工程、黑河流域治理工程、黄河上游甘南黄河重要水源补给功能区以及敦煌水源工程的同时，把节水型农业作为发展循环经济的重点方面。节水农业技术与实现途径要在综合分析论证各地的自然环境、经济实力、农民接受力的基础上作出规划和决策。张掖以水权为中心建成的“政府调控、市场引导、公众参与”的节水型运行机制值得推广和应用。把以水定面积、以水定产业、以水定发展的思路真正应用到甘肃经济结构调整当中来。
发挥价格对用水量的调节作用，推进阶梯水价改革，采取市民听证会的方式实行“少用奖励，多用加价，不多不少价格不变”，普及节水型设备，宣传节水新方法、新工艺。
2.8在全方位的试点与示范中推进循环经济循环经济的试点与示范覆盖的范围应当是全方位的。既要在生产环节试点生态农业、生态工业和生态服务业，也要在消费环节推行清洁消费;既有企业试点，也有园区、社区、市、县(区)范围内的试点。项目内容涉及农业资源综合利用，工业类节能、节料、三废循环利用，生活垃圾资源化利用，生态工业园区建设、改造等。大循环的选点宜放在兰州市和资源枯竭型城市;中循环的选点宜放在七大循环经济基地;小循环的选点宜放在“两高一资”特点明显的企业。
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